关于推进政府和社会资本合作投融资模式改革的实施方案

各县(市、区)人民政府、开发区管委会，市人民政府各委、办、局：

根据国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)和国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)精神，为深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，通过推进PPP投融资模式改革来加快基础设施建设、提供更多公共产品、提升政府公共服务水平，突破城市发展资金瓶颈、减轻政府性债务、深化国资国企改革。根据晋城市人民政府《关于开展政府和社会资本合作工作的实施意见》(晋市政发〔2015〕13号)文件要求，现就推进我市政府和社会资本合作投融资模式改革，制定如下实施方案。

一、基本思路和基本原则

政府和社会资本合作投融资模式(PPP投融资模式)，是指政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。重点是建立健全市场化的价格发现机制、合理的政府补贴机制、科学的资源配置机制和有约束的利益分配机制。工作中注意把握以下基本原则：一是坚持风险共担。政府(或政府指定机构，下同)与投资人均承担相应的项目建设和运营风险，政府不得承担项目建设运营的兜底责任。二是坚持收益共享。政府既要充分调动社会资本参与的积极性，又要防止不合理让利或利益输送，要与投资人按合约分享项目的合理收益。三是坚持交易公平。除因国家安全、保密等有关规定外，资产或股权转让、出售等均进入相应交易场所进行，未经批准不得直接发包、转让、出售，确保交易规范、程序合法。四是坚持诚信守约。要规范制定合约，政府与投资人一旦签署合约都必须严格执行，无故违约必须依法赔偿。

二、主要适用范围

(一)经营收费、自负盈亏类项目。通过政府核定的经营收费价格及多种经营收入，实现项目建设运营自求平衡、投资人合理收益。可采取BOT(建设 经营 移交)、BOT+EPC(设计施工总承包基础上的BOT)等PPP投融资模式。

(二)财政补贴、购买服务类项目。政府核定的经营收费价格不足以弥补项目运营成本，需要财政以购买服务方式给予补贴。可采取BOO(建设 拥有 经营)、TOO(移交 拥有 经营)等PPP投融资模式。

(三)资源匹配、合理收益类项目。政府应当投资建设但经营收费价格和财政补贴到位存在较大困难的项目，通过土地储备和物业开发等资源匹配来改变边界条件，从而实现财务平衡。可采取BOT、TOT(移交 经营 移交)、股权基金等PPP投融资模式。

三、重点推进领域

国办发〔2015〕42号文件明确了推广PPP模式的13个公共领域，我市目前主要在城建、交通、水利、环保、农业、林业、科技、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，推广采用PPP模式，项目实施方法和部门职责具体明确如下：

(一)市政公用领域。由住建部门牵头组织实施，在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、地下综合管廊等市政公用领域开展政府和社会资本合作，改进市政公用产品和服务由政府单一供给的方式，引导社会资本参与市政公用产品和服务投资、运营，共同承担项目全生命周期管理，对政府自建自管的存量项目，可优先考虑按照PPP模式转型;对企业已是投资运营主体的存量项目，可按照PPP模式改造，加强政府和社会资本的风险分担与权益融合。项目必须已纳入城市总体规划和各类市政公用设施建设专项规划。新建项目须已按规定程序做好立项、可行性研究等项目前期工作。城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理项目应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营，提高服务质量;地下综合管廊项目应按照满足各类管线功能需要和运行安全的标准建设，配套完备的附属设施和预警监控系统，统筹规划安排所有管线入廊，明确管廊运营主体与管线单位责任范围，确保管廊有效运行。

市、县两级住建、财政部门应积极从国民经济和社会发展规划及市政公用领域专项规划中遴选潜在项目，对拟采用PPP模式的市政公用项目，由住建部门组织编制或委托第三方机构编制实施方案。实施方案具体应包含项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、合作伙伴要求、合同结构、政府支持方式、必要的配套措施等。在物有所值评价、财政承受能力验证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作协议签署、绩效评价等操作过程中，应根据财政部关于PPP工作的统一指导规范推进。

(二)水污染防治领域。由环保部门牵头组织实施，逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放，以饮用水水源地环境综合整治、河流环境生态修复与综合整治、污染场地修复、湿地建设、畜禽养殖污染防治、农村环境综合整治、环境监测与突发环境事件应急处置等为重点。鼓励对项目有效整合，打包实施PPP模式，转变政府职能，创新项目管理模式，强化社会整体水污染防治能力，提高水污染防治服务质量与管理效率，切实改善水环境质量。

市、县两级环境保护、财政部门应积极从国民经济和社会发展规划、水污染防治行动计划、主要污染物减排计划、水污染防治领域专项规划等既定规划中遴选潜在项目，对拟采用PPP模式的水污染防治项目，由环保部门组织编制或委托第三方机构编制实施方案。实施方案具体应包含项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、合作伙伴要求、合同结构、权益分配和风险分担、政府支持方式、配套措施等。在项目识别、准备、采购、执行和移交等操作过程中，以及物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作合同签署、绩效评价等方面，应根据财政部关于PPP工作的统一指导规范推进。

(三)收费公路和公共交通领域。由交通运输部门牵头组织实施，鼓励社会资本通过PPP方式，参与收费公路和城市公共交通基础设施、公共停车场的投资、建设、运营和维护，与政府共同参与项目全周期管理，社会投资者按照市场化原则出资，独自或与政府指定机构共同成立项目公司建设和运营收费公路项目，政府要逐步从“补建设”向“补运营”转变。

收费公路和公共交通的项目实施PPP模式所涉及的收费公路权益包括收费权、广告经营权和服务设施经营权。不同的项目可根据实际情况，将各项权益通过有效打包整合提升收益能力，以促进一体化经营、提高运营效率。市、县两级交通运输部门编制完整的PPP项目实施方案，实施方案应包含项目实施内容、产品及服务质量和标准、投融资结构、财务测算与风险分析、技术及经济可行性论证、合作伙伴要求、合同结构、政府组织方式、必要的配套措施等。在项目发起、物有所值评价、财政承受能力论证、合作伙伴选择、收益补偿机制确立、项目公司组建、合作协议签署、绩效评价等操作过程中，应根据财政部关于PPP工作的统一指导规范推进。

(四)水利工程领域。由水利水务部门牵头组织实施，鼓励统筹城乡供水，实行水源工程、供水排水等一体化建设运营。盘活现有重大水利工程国有资产，选择一批工程通过股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与，筹得的资金用于新工程建设。对新建项目，要建立健全政府和社会资本合作机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设运营。对公益性较强、没有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建设项目，可通过与经营性较强项目组合开发、按流域统一规划实施等方式，吸引社会资本参与。

县级以上人民政府或其授权的水利水务部门应与投资经营主体通过签订合同等形式，对工程建设运营中的资产产权关系、责权利关系、建设运营标准和监管要求、收入和回报、合同解除、违约处理、争议解决等内容予以明确。实行核准制的项目，按程序编制核准项目申请报告;实行审批制的项目，按程序编制审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，根据需要可适当合并简化审批环节。对承担一定公益性任务、项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的PPP水利项目，政府可对工程维修养护和管护经费等给予适当补贴。财政补贴的规模和方式要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建设成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定、动态调整，并以适当方式向社会公示公开。发改、财政、水利水务部门要完善主要由市场决定价格的机制，探索实行由项目投资经营主体与用户协商定价。水利水务部门应依法加强对工程建设运营及相关活动的监督管理，强化质量、安全监督，依法开展检查、验收和责任追究，确保工程质量、安全和公益性效益的发挥。

(五)养老服务领域。由民政部门牵头组织实施，鼓励民间资本在城镇社区举办或运营老年人日间照料中心、老年人活动中心等养老服务设施，为有需求的老年人，特别是高龄、空巢、独居、生活困难的老年人，提供集中就餐、托养、助浴、健康、休闲和上门照护等服务。鼓励民间资本举办家政服务企业、居家养老服务专业机构或企业，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。积极引导有条件的居家养老服务企业实行规模化、网络化、品牌化经营，增加和扩大网点，提高养老服务的可及性。鼓励将各级政府投资举办的养老机构特别是新建机构，在明晰产权的基础上，通过公开招投标，以承包、联营、合资、合作等方式，交由社会力量来运营，实现运行机制市场化。鼓励民间资本参与老年公寓和居住区养老服务设施建设以及既有住宅适老化改造。

市县民政部门要切实履行监督管理、行业规范、业务指导职责，及时编制养老服务业发展规划。发展改革部门要将养老服务业纳入经济社会发展规划，支持养老服务体系建设。住房城乡建设部门要制订养老服务设施建设标准，组织编制养老服务设施专项规划，指导养老服务设施有序建设。其他有关部门要各司其职，按照职责分工，做好鼓励民间资本参与养老服务业发展工作。

(六)公共文化服务领域。由文化行政主管部门牵头组织实施，根据国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》(国办发〔2015〕37号)有关要求，进一步发挥市场在文化资源配置中的积极作用，推进政府向社会力量购买公共文化服务与培育社会化公共文化服务力量相结合，规范和引导社会组织健康发展，逐步构建多层次、多方式的公共文化服务供给体系。政府向社会力量购买公共文化服务的主体是承担提供公共文化与体育服务的各级行政机关。纳入行政编制管理且经费由财政负担的文化与体育群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共文化服务。政府向社会力量购买公共文化服务的内容主要包括：公益性文化体育产品的创作与传播，公益性文化体育活动的组织与承办，中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护、传承与展示，公共文化体育设施的运营和管理，民办文化体育机构提供的免费或低收费服务等内容。

文化行政主管部门要结合公共文化服务的具体内容、特点和实际，按照政府采购有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等方式确定承接主体，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等各种合同方式。加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务成果的检查验收，检查验收结果应结合服务对象满意度调查，作为付款的重要依据。建立购买价格或财政补贴的动态调整机制，根据承接主体服务内容和质量，合理确定价格，避免获取暴利。政府向社会力量购买公共文化服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。逐步加大现有财政资金向社会力量购买公共文化服务的投入力度。对新增的公共文化服务内容，凡适于用购买服务实现的，原则上都要通过政府购买服务方式实施。财政部门要加强对政府向社会力量购买公共文化服务资金的监管，监察、审计等部门要加强监督，文化行政主管部门要按照职能分工将承接政府购买服务行为纳入监管体系。

四、保障机制和扶持措施

立足当前、着眼长远，从我市实际出发，进一步明确推进我市PPP项目的扶持政策。

(一)加强组织领导。市政府各有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作，加强对地方推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。财政部门要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。住房城乡建设、交通运输、水利、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。从2016年起各县(市、区)政府每年必须上报并实施1 3个PPP项目，市级各行业主管部门在各自领域每年最少推广并实施1个市级PPP项目，此项工作列入市政府工作目标考核内容。

(二)规范PPP实施方案的编制和审查。PPP项目的前期立项、概算等仍按发改部门规定的程序进行，PPP项目的实施方案由项目发起人(政府行业主管部门或其指定的投资主体)细化提出，按照一事一议方式，市政府行业主管部门初审，市发改委会同市财政局、市国资委、市审计局等有关部门审核，报市政府审议后执行。实施方案应包括投资人资质和条件、技术或服务要求及标准、期限和范围、招标或要约条件、投资人收益率和价格测算、回报来源和支付方式、监管方式和条件、政府配套设施和服务承诺、法律关系和地位等重点内容。实施方案制定过程中，可引入第三方中介机构、法律顾问开展评估、参与讨论，为投资决策提供参考。

(三)减少审批环节、简化项目审核流程。市发改、财政、规划、环保、国土和各行业主管部门建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

(四)多种方式保障项目用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

(五)用好中央、省已出台的各项财税支持政策。积极争取中央和省对PPP项目的各种支持，落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。

(六)融资支持。市县两级发改、财政、人民银行、金融办、住房城乡建设等行业主管部门应当积极协调银监、保监等部门，尽快建立向金融机构推介项目的常态化渠道，支持金融机构为推介项目增进信用等级、提高授信额度，采取有效方式降低项目融资成本。引导驻市各金融机构开发符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。

(七)建设全市统一的PPP综合信息平台和项目库。财政、发改部门要建立起与省财政厅、省发改委、财政部PPP中心之间的PPP信息支撑平台，及时发布推广PPP模式的政策和项目信息等，并收集反馈的建议和意见。入库PPP项目的各类财政专项资金要在年度预算中明确安排，专门用于指定的项目。从2016年开始，部门预算中各主管部门要申报PPP项目前期可行性论证和PPP项目财政补助资金。对于已经明确的PPP存量项目，要将财政补助资金列入财政中长期规划。对符合条件并运用PPP模式的市政、交通、水利、环保、林业、科技等公用事业和基础设施建设项目，优先安排专项补助。

(八)设立PPP项目引导资金。市政府设立3000万元的引导资金，对示范项目给予一次性奖补。从2015年开始，列入省级PPP示范项目的，给予省财政相同金额的奖励。列入市级示范项目的按项目引入社会资本金额给予实施县(市、区)政府一次性奖励。奖励标准是：1000万元以上3000万元以下的奖励20万元，3000万元以上每增加1000万元再多奖励10万元，单个项目奖励额不超过200万元。奖励资金主要用于补助PPP项目前期费用及其他相关费用支出。

(九)建立市级咨询机构库和专家库。为全市PPP项目运作提供业务指导，在项目识别、筛选和论证等环节购买专业咨询服务，为项目提供技术支持。推进项目规范、高效运作。市政府和社会资本合作中心要进一步加强PPP项目操作培训。

来源：山西招商投资网

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